必须统一和衔接的时间

——关于劳动争议案件申请仲裁时效制度的探讨

（作者 叶文魁  山西达道律师事务所）

一起简单案件引出的复杂问题：申请仲裁时效究竟怎么算？

2004年4月6日，受聘于一家个体洗衣店的李某在烫衣机上熨烫衣服时，不慎将右手严重烧伤。该店老板及时把李某送往医院住院治疗至6月5日的时候，因医疗费较大，店老板开始拒付新增医疗费，并言明：“你先自己看吧，等你出了院咱们再说。”李某虽不同意也无奈，又自费住院3个月后于9月10日出院。出院当日找店老板协商有差距，过几天再商仍无结果。9月20日，店老板明告李某：钱，我给不了。李某即向劳动部门咨询得知，申请仲裁得先有工伤认定结论——申请工伤认定可以在受伤之日起1年内提出；鉴于李某右手残疾，还得进行劳动能力鉴定。李某就于11月24日向当地设区的市劳动和社会保障局（简称劳保局）提出工伤认定申请和劳动能力鉴定申请。但该市劳保局告知李某，依照国家规定，只能先进行工伤认定，待有了工伤认定结论后才能申请劳动能力鉴定。经过调查，该劳保局认定李某之伤属于工伤，并于2004年12月15日给李某送达了工伤认定决定书。12月16日，李某持工伤认定决定书，向该市劳动能力鉴定委员会提出了劳动能力鉴定申请。该鉴定委员会于2005年1月20日给李某送达了其右手构成5级伤残、大部分丧失劳动能力的鉴定书。李某于2005年1月23日向当地县劳动争议仲裁委员会提出书面申诉，要求该店老板支付医疗费等各项劳动保险待遇。但李某却遇到了新的更严重的麻烦——该仲裁委内部以及双方代理律师（笔者代理李某）有两大派5种不同意见：

一派认为，不应当受理此案。所持理由又有三种：一种是，李某自2004年6月5日与店老板发生争议之日起到2005年1月23日向仲裁委提出仲裁申请的时间已远远超过了法定60日的时效；二种是，两个月申请时效的开始时间不应当从6月5日计算，而应当把2004年9月10日李某出院后与店老板协商未果作为发生争议的时间起算。2004年11月24日李某向市劳保局申请工伤认定，作为提出工伤保险待遇的必要前提是国家规定的，因此，应当把这一天视同向劳保局辖属的劳动争议仲裁委员会申请了权利。但是，11月24日距9月10日也超过了60日的时效；三种是，发生争议的时间应当从2004年9月20日店老板拒绝赔偿之日起算，但到了11月24日才提出申请，明显超过了60天的时效。

笔者和另一派认为应当受理，但理由有所不同：一种是，李某无论从2004年6月5日或者是从2004年9月20日起算，到2004年11月24日申请工伤认定均未超过法定6个月的时效；二种是，李某从受伤之日起未超过一年就提出了工伤认定申请，在2004年12月15日收到工伤认定决定书之日，李某应当认识到应当享有的工伤待遇权利受到了侵害，从这天起算，李某于2005年1月23日提出了仲裁申请，无论执行60日时效还是6个月时效，均未超期。

最终，虽然仲裁委员会受理了此案，但问题远未解决。因为分歧产生的根源在于我国立法的抵触与冲突。如果本案遇到的问题不从法理和立法层面彻底解决，实践中的争论以及操作上的困惑仍会无休止的继续……

那么，这到底是怎么回事！？

立法关于申请时效的混乱：起于何因？止于何时？与其他时效又如何衔接？

首先是时效规定不统一的问题。

关于开始计算（起算）申请仲裁时间的原因，国家有两种正式表述：

一种是全国人大常委会制定的法律的表述——第八届全国人大常委会第八次会议于1994年7月5日通过的《中华人民共和国劳动法》第82条规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。”按此规定，劳动者与用人单位就工伤保险待遇、工资、辞职、除名、履行劳动合同等形成不同意见即“发生了劳动争议”，是为起算申请仲裁时间的法定事由。那么，案中店老板于2004年6月5日开始拒付医疗费，与李某形成分歧和不同意见，此时，劳动争议就发生了；当然，还有另一种说法认为，2004年6月5日店老板的表态只是说明医疗费暂时由李某负担，等出院后再商量，这不等于争议发生。只是到了2004年9月20日店老板明言拒绝，争议才真正发生。

另一种是国务院制定的行政法规的表述——国务院1993年7月6日公布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第23条规定：“当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起6个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁。”按此规定，起算仲裁时效的法定事由是“知道或者应当知道权利受到侵害”。案中李某什么情况下应当知道其权利受到侵害呢？有三说——一说认为，2004年6月5日李某就应当知道权利受到侵害；再有认为，2004年9月10日李某就知道权利受到了侵害；还有认为，2004年12月15日收到工伤认定决定书之时，李某才确实知道或者才应当确实知道其享有工伤待遇的权利受到了侵害，因为在工伤认定结论作出之前，李某并不能确定他是否享有这样的权利。

的确是，立法表述的不统一或者不严谨，给实践中的理解和把握造成了混乱和困难。法律话语的运用，必须首先符合文字本来的含义即文义。“发生争议”和“知道或者应当知道权利受到侵害”确实不是同一含义或者概念——案中李某与店老板几次协商，是以存在——形成和发生了争议为前提的，但是，这时期并不能等同于李某知道或者应当知道其权利受到了侵害，因为，协商的结果可以是实现和保护了自己的合法权利（甚至是增值了的权利）。

关于申请时效的期间或者说终止于何时，国家也有两种表述：

《劳动法》规定为争议开始后60日；而《企业劳动争议处理条例》规定为知道或者应当知道权利受到侵害之日起6个月。另外，《企业劳动争议处理条例》第23条第二款还作了一个补充规定：“当事人因不可抗力或者其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。”明显各自为政，互不照应。

其次，是各种劳动争议时效制度难于衔接的问题。

国务院2003年4月16日通过的行政法规《工伤保险试行条例》第17条规定了“申请工伤认定时效”即“职工发生事故或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”该条又规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”对于提出工伤认定申请后，劳动保障行政部门审查认定的时间，该条例第20条规定为60日内。不仅如此，工伤或者职业病职工为了确定伤残津贴、伤残补助金等费用的具体数额，还得在劳动保障部门认定为工伤之后，依据该条例第23条的规定，申请劳动能力鉴定。按照该条例第25条规定，劳动能力鉴定委员会应当在收到申请之日60日内作出鉴定结论。如此按部就班的走下来，早就超过了60日甚至6个月的申请仲裁时效——试想，劳动者假如在事故伤害发生之日要求用人单位申请工伤认定，但满30日用人单位没有申请工伤认定（现实中绝大多数如此），此时争议已经发生。但劳动者在住院治疗11个月伤情稳定出院时按照《工伤保险条例》规定在没有超过1年的时间内提出了工伤认定申请，但早已超过了申请仲裁时效，这该如何是好？处于弱势又受伤痛残疾困扰的劳动者，在维权路上要不超过申请仲裁时效真是难啊，难啊！可见，时效制度的不衔接，又是困扰实践的一大难题。

其三，劳动法规定的60日（不足2个月）时效过于短促，不能适应和满足劳动者的维权之需。好多伤残疾病的住院治疗时间都超过了两个月，在这个期间让残病的劳动者申请仲裁，不仅行动困难，而且伤情未稳不能确定伤残等级和劳动能力的丧失程度，根本无法计算“全部的医疗费”“一次性伤残补助金”、“伤残津贴”等主要待遇项目。这样情况下提出的仲裁申请，只是空洞无物不能体现劳动者权益的申请，肯定需要以后不断补充具体的请求数额和证据——这种规定确实强人所难、不近人情！而且往往使仲裁委员会不能在最长90日（一般为60日）的审理期限内结案，再次损害法律的严肃性。

对于上述法律冲突和不合理之处，国家有没有试图解决呢？

最高人民法院的解释：一隅努力， 不能革除旧弊，也无法切合民情

早在本案所涉劳动法律法规出台之前，最高人民法院就已经注意到法律的冲突和抵触问题，于是在1993年1月6日至10日在上海召开的全国经济审判工作座谈会上专题讨论了这个问题。并于1993年5月6日向全国各级审判机关颁发了《全国经济审判工作座谈会纪要》，要求贯彻会议精神。该纪要“三、要严格依法办案，正确适用法律，提高办案质量”中明文规定：全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，国务院制定的行政法规，以及地方性法规、自治条例和单行条例，都可以作为人民法院审理案件的依据；但法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于地方性法规；行政法规的规定与法律的规定有抵触时，应当适用法律的规定，……。根据这一精神，最高人民法院在2001年4月16日发布的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》中对申请仲裁时效首先采用了60日的法律规定（见第3条），但又有所折中，同时吸收了行政法规关于当事人遇有“不可抗力和正当理由”可以例外的内容。这无疑是最高人民法院察觉到劳动法对申请仲裁时效之规定不尽合理而擅越职权所作的立法性规定——这些规定，对于人民法院审判案件时援引法律依据的统一而自圆其说避免矛盾是十分有用的。但是，延长时效之“正当理由”不明确，而其效果更为有限，一方面它仅仅作为司法解释，不能代替法律或者行政法规，无法制约劳保部门或者仲裁机构，这些部门仍然可以选择适用法律、行政法规甚至是部门规章；另一方面，抵触着的法律法规依然公诸于众，依然在国家生活中有效并行，下阶位的法依然时时损害着上阶位的法的尊严和权威……

这些恶果，与其说，是仲裁实践有时背弃了劳动法，审判实践又擅行了立法权，都损害了立法机关的权威，毋宁说，是法律本身对弱势群体权益的漠视、对执法实践的背离，导致了法律的威严散落、自取其辱！试问：

《劳动法》在1994年7月5日通过时，1993年6月11日通过的《企业劳动争议处理条例》已经颁布了1年多，为什么要将6个月的申请时效改为60日？难道如此更短的往往来不及伤愈的时间更有利于维护劳动者的权益吗？！看看现实情况，有多少伤残的劳动者因为从争议发生之日起超过了60日的申请时效而悲痛地丧失了借助国家强制力来保护自己合法权益的机会和权利，而那些雄厚的企业、富裕的老板却因此逃避了应负的法律责任！！

此情此境，不统一、不衔接、不合理的申请仲裁时效，怎能不改？！

申请时效制度必须修改：为了社会主义法制的统一和正义性，为了哀哀呻吟的弱者

宏观而论，法律制度不统一，无以让执法机关有法必依、执法必严、违法必究，只能使他们各自为政、各行其是；无以让人民群众懂法、守法、用法，只能让他们无所适从、或者抵触、蔑视法律；无以在入世后日益密切的国际交往中让国际社会对我国的市场经济规则产生明确稳定的预见，只能使他们对我国的法律制度产生怀疑和不信任，对自己的权利能否得到同等的法律保护产生危机和恐惧，最终影响我国的扩大开放和国际声誉、影响经济发展和社会稳定。特别是不合理的法律规定，是恶法，是双刃剑，它的执行一方面伤害着党和政府“执政为民”的宗旨，一方面又导致人民群众对法律的失望、害怕和愤恨。微观而言，具体劳动争议案件的的审理者，会因为法律的不统一而困惑犹豫，降低效率，或者层层请示，推卸责任；更为严重者，会利用法律的不合理、不衔接为其偏纵徇私寻找合法借口。

历史和现实都告诉我们：强者不需要法律，他靠的是力，他的强力足以使他随时凌驾于弱者之上；弱者无力，他只能靠法，现代法律就是要防止和约束强者滥用强力，以平衡强者和弱者之间利益关系。制约强势力量，保护和扶助弱势群体，正是社会主义法制的正义性所在。这也是我们国家在立法时需要遵循的一项基本原则。

劳动法，与劳动者的切身利益最是息息相关；它内容是否合理，直接影响到广大劳动者对我们国家党和政府的看法和态度。劳动立法，最重要的，必须在涉及劳动者利益的每一个方面和环节都能体现对他们的关爱、体贴和保护，以赢得这个虽然弱势但却人数众多的社会群体的尊重、信任和遵守。  

时效制度设置的合理性：简明统一、互相衔接，易于把握，便于维权

        基于以上分析，笔者建议劳动法以及企业劳动争议处理条例作如下修改：

当事人应当在知道或者应当知道其权利受到侵害之日起1年内，以书面形式向劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请。当事人因不可抗力以及住院治疗、申请工伤认定等正当理由超过前述时效提出申请的，仲裁委员会应当受理。

把申请仲裁时效的起算事由规定为“知道或者应当知道其权利受到侵害”，比较容易掌握——用人单位把你开除、你领工资被拒绝、你受伤后单位拒付医疗等工伤待遇费用、单位不按劳动合同履行义务等等，都是你的权利受到了侵害；把时效期间规定为1年，并给正当理由者赋予延长时效的权利，更是给受侵害的一方特别是劳动者较为充分的医疗时间或者提起仲裁申请的准备时间，也考虑到申请工伤认定、申请劳动能力鉴定并做出结论占用一定时间后与申请仲裁时效的衔接问题。这是对受害方特别是弱势劳动者的宽容和保护（当然程序上的宽容不会损害另一方的实体权利），是法律合理性的体现。这样规定，同时与全国人大的基本法《民法通则》所规定的关于人身损害诉讼时效的起算事由和时效期间相一致，达到我国不同法律在申请时效制度上的统一。

如此规定，统一简明，消除了不必要的混乱和争执，便于执法机关和当事人把握，使我国劳动法律法规在维护劳动争议当事人合法权益的道路上具有无可怀疑的权威。

                                                                                                    2005年5月16日